世界城市日丨《上海手册》的中国案例（三）无锡：水域治理的制度创新

 

 

　　案例背景
 

　　《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》中提出17个发展目标，其中目标6是“为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理”。纵观全球，无论是发达国家还是发展中国家的城市大多都经历过或正在经历城市发展与水域生态环境之间的矛盾。然而，水域治理是一项复杂的系统工程，往往涉及上下游、左右岸、不同行政区和行业等广泛内容，其复杂性也决定了其长期性和艰巨性。

　　中国作为一个工业化持续推进的发展中国家，正面临着严峻的水污染防治和水资源保护的形势。为了开展水域治理，中国从政策、资金、人力、技术等多方面进行投入与保障，但由于部门之间的合作壁垒、管理缺乏整体统筹、治水理念存在不足等问题，使得整体治理效果欠佳。

　　2007年5月，太湖蓝藻暴发，严重富营养化的水质使得居住在太湖北面的江苏省无锡市民的生活用水无法保障，整座城市陷入了水危机。这一事件引起了国家和地方政府的高度重视。为破解长期传统粗放经济增长模式下的水域治理的困局，无锡市委市政府于2007年8月印发《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，明确将79个河流断面水质的监测结果纳入市县区主要负责人政绩考核内容。这份文件的出台，是无锡市推行“河长制”的起源，也是中国推行“河长制”的起点。

　　“河长制”，简而言之，是由中国各级党和政府主要负责人担任“河长”，负责相应河湖管理和污染治理工作，协调整合各方力量，是中国推进水域治理的一种创新制度。在河长制推行的10余年中，各省、自治区、直辖市结合各自特点进行探索，不断优化完善相关政策制度，在水域治理方面取得了不少成绩。从2008年在江苏省、浙江省等开展试点推广，至2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，进而被写入2017年政府工作报告，将河长制从当年无锡市应对水危机的应急之策上升为国家战略，成为全面深化改革的一项重要举措。

　　无锡市作为“河长制”的首创地，先后荣获全国最佳人居环境城市、国家环保模范城市、国家节水型城市、全国水生态系统保护与修复示范市、全国节水型社会建设示范区等荣誉，其水域治理历程、措施和效果都具有典型代表意义。本案例期望以无锡模式为全球其他城市水域治理方面提供参考和借鉴的经验，共同创造韧性的、可持续发展的生态城市。

 

 

　　经过十余年来的不断探索与实践，无锡市逐步形成了河长制“党委领导、河长主导、上下联动、部门共治、长效管护”的管理机制和“全覆盖、共参与、真落实、严监管、重奖惩”的工作机制，探索走出了一条具有无锡特色的水域治理新路。
 

　　1.实现“河长制”全覆盖，形成多部门联动

　　2008年9月，无锡市全面建立“河长制”，实行范围由原79个断面逐步延伸至全市域范围内所有河道。5635条村级以上河道（其中815条为镇级以上河道）于2010年全部明确了河长，完成了无锡市“2010年底实现河长制管理全覆盖”的目标任务，建立了市、县（区）、镇（街道）、村（社区）四级河长体系。其中，无锡市境内4条省管河道、2个省管湖泊和13条主要入湖的河道由省级和市级领导担任河长，实行双河长制。另外，无锡市成立了河长制工作领导小组，由水利、发改、环保、市政、住建、交通、农林和城管等多个部门组成。同时，成立了河长制办公室，作为常设机构设立在水利部门。
 

　　2.制定“一河一策”，突出系统治理、精准治理

　　实行“一河一策”是“河长制”得以开展和深化的重要保障措施。河长们针对负责的河流开展污染源分析，制定水环境综合整治方案，采取“一河一策”的精准化治理。其中，针对无锡市境内13条主要入湖河流制定《主要入湖河流水环境综合整治实施方案》，其他区级、镇（街道）等河道建立“一河一档”，优化河湖整治方案，分级分年度实施。在水域治理过程中，无锡市紧抓源头治理，对产业实施严格的环境准入制度，淘汰了一批高污染、高耗能、高投入、低水平、低效益的企业。截至2017年4月，累计关停2819家企业，搬入工业园区企业3200余家。同时，控源截污、面源治理、生态清淤、调水引流、水系连通等一系列综合措施也不断显出成效。
 

　　3.明确职责任务，严格监督考核，巩固水域治理成效

　　在地方性法规《无锡市河道管理条例》基础之上，2017年出台的《无锡市全面深化河长制实施方案》将河长的职责升级为水资源管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、河湖资源保护、河湖执法监督、河湖长效管护、河湖综合功能等8个方面。同时，无锡市严格考核机制，通过分阶段和年终考核，并将考核结果作为地方领导干部综合考评的重要依据，配套出台了《无锡市治理太湖保护水源工作问责办法》《无锡市委组织部关于对市委市政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》，对治污不力者实行严厉问责，形成了推动水域治理的强大内动力，有利于积极巩固多年来的治水成效。此外，给每一条河流竖立“河长管理公示牌”，标明河道基本情况、河长基本信息，广泛接受社会监督、投诉与举报，使水域治理成为全社会共同行动。

 

　　问题分析
 

　　“河长制”工作历时10余年，在管理架构、体制机制、治理成效等方面都取得了一些突破，积累了不少经验，但同时也存在一些问题和难点。
 

　　●跨省水域治理仍存在壁垒
　　“河长制”主要是各个省在各自的行政区域内实施“河长制”，没有跨越省级行政区域的河长设置。而往往跨省的河流湖泊虽然明确了行政管理主体，但由于其连通性，污染控制、产业准入等需要流域一体化综合治理。目前，在浙江省和江苏省交界处已在初步探索“联合河长”，试图打破行政壁垒，但尚未形成推广趋势。
 

　　●河长制管理存在不平衡
　　水域治理是一项长期的、艰巨的民生任务，非一蹴而就，也非应付上级监督检查的任务。但由于理念意识、能力水平、各地推进力度不平衡，仍存在个别河长履职不到位、执行力下降等现象。同时，由于水质监测系统针对主要河道，而对小河道水质监测缺失，这也成为了水域治理的瓶颈之一。
 

　　●水质改善难度大，反弹风险高
　　无论在无锡市或是其他城市，部分河道经过治理后会再次出现黑臭现象。根据《江苏省环境状况公报（2017）》，2017年4—10月间，通过卫星遥感监测共计发现蓝藻水华集聚现象113次，与2016年同期相比，发生次数增加，最大和平均发生面积分别增加48.3%和78.4%。另外，在无锡市水域治理的过程中，污水直排、管网混接、农业面源污染等污染源头治理的难度较大。另外，由于对治理后水质缺乏长期跟踪与评估，导致治理成效倒退，水质反弹。
 

　　●河长制信息化建设水平有待提高
　　河长制信息化管理平台应针对各级领导、工作人员、社会公众提供不同层次、不同维度、不同载体的终端访问，以实现管理、处理及社会监督等功能。目前，无锡市已推出了信息化办公平台“无锡市河长工作平台”App，便于各级领导和工作人员及时查看和处理河道的相关问题，但针对社会公众的信息化管理平台有待加强建设。据悉，仅有无锡市新吴区于2018年3月启用了“河长App”，提升了公众参与和监督水平。公众可以将随时发现的问题通过文字或者图片上传反映，以便于相关部门及时处理。

　　经验借鉴
 

　　1.开展系统性、精细化水域治理

　　无锡市坚持制定和完善“一河一策”，针对不同地域、等级和功能的河湖实际，统筹上下游、左右岸以及干支流，将水域治理作为一项系统工程，因河施策。同时，强化源头治理、精准治理、综合治理、依法治理、长效治理，探索形成“五联治水”新模式，突出标本兼治。
 

　　2.联合多个部门，形成责任上的无缝连接

　　在纵向上，从市级、区（县）级、镇（街道）级到村（社区）级，形成了一连串的责任“生态链”。在横向上，发改、经贸、财政、规划、建设、国土、工程和公安等多个部门联合起来，充分发挥各个部门政策、资金、技术和执法等职能。这样，不仅避免了部门之间相互推诿和权责不清的问题，还有力推动了跨区域治理。
 

　　3.建立权责明晰的管理考核和问责机制

　　通过出台地方性法规，发布政府文件、规定等形式，从国家、省级、市级等层面明确规定了省级、市级、县级、乡级和村级河长的主要职责。同时，强化对河长制落实情况的考核和对河长履职情况的考核，明晰奖惩制度。
 

　　4.发挥社会与公众力量，实现共治共享

　　理想的水域治理结构应该是政府主导、企业主体、公众参与相互协同。河长制虽然以政府行政力量为推手，但在实施过程中，十分重视发挥公众与社会的力量。无锡市聘任“民间河长”“河道段长”和义务巡河员等，通过微信群、河长App等来监督和协助相关部门及时处理河道问题。另外，在中国其他城市，还有“企业河长”“养殖户河长”“百姓河长”等民间河长，增强了社会对水治理的关注度与参与度。
 

　　5.创新制度管理，提高水域治理成效

　　不断优化完善“河长制”，创新思路、创新举措，以谋求突破。无锡市在“河长制”基础上衍生“片长制”，按照水系特征，分区分块，建立按片管理的模式。与以往“河长”各自为战、各管一段相比，“片长”可以对流经区域较多的省级、市级和区级河道，协调好上下游、左右岸关系，有利于形成合力，改善推诿现象。另外，无锡市强化科技创新，注重与科研院所和高校开展合作，并加大石墨烯等新材料和新科技推广应用。（来源：市精致城市建设办公室整理）